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為了全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，深化“多規(guī)合一”改革成果，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，日前，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），對(duì)當(dāng)前階段的詳細(xì)規(guī)劃工作作了總體部署。自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局負(fù)責(zé)人圍繞《通知》出臺(tái)的背景、內(nèi)容和工作要求等進(jìn)行解讀。

1. 問(wèn)：《通知》發(fā)布的背景和主要考慮是什么？

答：一是深入貫徹落實(shí)黨中央精神，深化“多規(guī)合一”改革要求。當(dāng)前，《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021—2035）》已印發(fā)，“三區(qū)三線”已劃定，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的國(guó)土空間格局已基本形成，省市縣各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制審批正在全力推進(jìn)，作為實(shí)施性安排的詳細(xì)規(guī)劃正成為持續(xù)深化“多規(guī)合一”改革的關(guān)注焦點(diǎn)。《通知》要求各地要在“三區(qū)三線”劃定后全面開(kāi)展詳細(xì)規(guī)劃的新編或修編工作，就是要發(fā)揮詳細(xì)規(guī)劃在五級(jí)三類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃體系中承上啟下的關(guān)鍵作用，將總體規(guī)劃確定的各項(xiàng)目標(biāo)、指標(biāo)和要求向下傳導(dǎo)落實(shí)到詳細(xì)規(guī)劃，并通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃的落地實(shí)施將“多規(guī)合一”改革不斷向縱深推進(jìn)。

二是落實(shí)新時(shí)代新要求，促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。隨著各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的報(bào)批工作已進(jìn)入***后關(guān)頭，各地的國(guó)土空間規(guī)劃工作重點(diǎn)已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)向了詳細(xì)規(guī)劃。針對(duì)傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃主要面向增量空間、依靠靜態(tài)藍(lán)圖的編制方法和管控模式已不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求的突出問(wèn)題，《通知》明確詳細(xì)規(guī)劃要以促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，引導(dǎo)優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、提升空間品質(zhì)、激發(fā)發(fā)展活力，并將以人民為中心的發(fā)展思想貫穿規(guī)劃編制和實(shí)施管理過(guò)程始終，不斷提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展。

2. 問(wèn)：如何認(rèn)識(shí)詳細(xì)規(guī)劃的地位作用？國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃與既有規(guī)劃的關(guān)系是什么？

答：一是強(qiáng)調(diào)了詳細(xì)規(guī)劃的法定作用和政策屬性。《通知》明確國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證等城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可以及實(shí)施城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)建設(shè)、整治更新、保護(hù)修復(fù)活動(dòng)的法定依據(jù)。各地自然資源部門(mén)要按照《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施管理的通知》（自然資發(fā)〔2022〕186號(hào)）中的要求，履行好詳細(xì)規(guī)劃編制和實(shí)施管理的主體責(zé)任，各地編制的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、各類(lèi)策劃和實(shí)施方案、城市設(shè)計(jì)等有關(guān)空間管控的核心內(nèi)容和要求要根據(jù)程序納入詳細(xì)規(guī)劃，而不能直接替代詳細(xì)規(guī)劃作為設(shè)置規(guī)劃條件、核發(fā)規(guī)劃許可的依據(jù)。同時(shí)，《通知》明確國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃是優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的實(shí)施性政策工具。各地要發(fā)揮好詳細(xì)規(guī)劃的政策工具作用，在具有“唯一性”的空間上統(tǒng)籌高效配置空間資源、優(yōu)化空間功能布局、提升空間功能價(jià)值，不僅可以為城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展提供更高質(zhì)量、更高效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的空間保障，也可以持續(xù)為城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展塑造新優(yōu)勢(shì)、創(chuàng)造新空間、激發(fā)新活力、釋放新動(dòng)能。

二是明確了詳細(xì)規(guī)劃與既有規(guī)劃繼承與發(fā)展的關(guān)系。傳統(tǒng)上，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以?xún)?nèi)的建設(shè)空間主要編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界之外的鄉(xiāng)村地區(qū)主要編制村莊規(guī)劃，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中明確了風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。《通知》中明確了詳細(xì)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外村莊規(guī)劃及風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃等類(lèi)型，將上述這些較為成熟的規(guī)劃類(lèi)型繼續(xù)保留并整體納入了詳細(xì)規(guī)劃范疇。在此基礎(chǔ)上，隨著詳細(xì)規(guī)劃的管理范圍擴(kuò)展到全域全要素，詳細(xì)規(guī)劃的類(lèi)型將有所拓展，從建設(shè)空間到農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等功能空間都可以根據(jù)需要編制詳細(xì)規(guī)劃；隨著詳細(xì)規(guī)劃從靜態(tài)藍(lán)圖向全過(guò)程全周期動(dòng)態(tài)管控轉(zhuǎn)變，詳細(xì)規(guī)劃的體系制度將更加完善，從規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施到監(jiān)測(cè)評(píng)估、維護(hù)運(yùn)行形成完整閉環(huán)管理；隨著詳細(xì)規(guī)劃從技術(shù)文件向制度設(shè)計(jì)和公共政策轉(zhuǎn)型，詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)涵將更加豐富，將在調(diào)查、確權(quán)、規(guī)劃、建設(shè)、更新等自然資源全生命周期管理過(guò)程中發(fā)揮核心作用；隨著詳細(xì)規(guī)劃向?qū)嵤┲卫聿粩嗌罨敿?xì)規(guī)劃的方法也將在繼承基礎(chǔ)上不斷發(fā)展創(chuàng)新，需要各地不斷探索實(shí)踐。

三是給各地詳細(xì)規(guī)劃探索實(shí)踐指明了方向，又給予一定探索空間。《通知》多處提到了鼓勵(lì)或引導(dǎo)地方結(jié)合實(shí)際進(jìn)行探索，不僅是范圍的擴(kuò)大，更是研究角度、深度的變化。其中，******條鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際探索既有規(guī)劃類(lèi)型未覆蓋地區(qū)其他類(lèi)型詳細(xì)規(guī)劃編制管理方法，如生態(tài)地區(qū)、陸海統(tǒng)籌地區(qū)以及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界交界地區(qū)等。第二條鼓勵(lì)各地要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，探索不同單元類(lèi)型、不同層級(jí)深度詳細(xì)規(guī)劃的編制和管理方法，第四第五條也引導(dǎo)各地在具體規(guī)劃實(shí)踐中進(jìn)一步探索增量空間和存量空間的差異化編管方法。同時(shí)，第六條鼓勵(lì)各地探索“多規(guī)合一”地方性標(biāo)準(zhǔn)，第七條鼓勵(lì)各地探索建立詳細(xì)規(guī)劃成果由注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師簽字的職業(yè)規(guī)范等。

3. 問(wèn)：此次詳細(xì)規(guī)劃改革的目標(biāo)是什么？新的詳細(xì)規(guī)劃方法有何變化？

答：要發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”改革優(yōu)勢(shì)，切實(shí)加強(qiáng)詳細(xì)規(guī)劃對(duì)總體規(guī)劃的傳導(dǎo)落實(shí)、對(duì)高質(zhì)量發(fā)展和高水平治理的支撐保障，對(duì)人民追求的高品質(zhì)美好生活及時(shí)響應(yīng)，需要推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃的方法進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的變革，為此《通知》第二條提出了“分區(qū)分類(lèi)推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃編制”的工作要求。

首先，在全域范圍科學(xué)劃定規(guī)劃單元，整體搭建詳細(xì)規(guī)劃一張圖基礎(chǔ)框架。《通知》要求按照城市是一個(gè)有機(jī)生命體的理念，結(jié)合行政事權(quán)統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)和安全功能需求，科學(xué)劃定詳細(xì)規(guī)劃編制單元，整體搭建全域覆蓋、邊界閉合、上下貫穿的詳細(xì)規(guī)劃一張圖基礎(chǔ)框架，并將上位總體規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)、底線管控、功能布局、空間結(jié)構(gòu)、資源利用等方面的要求分解落實(shí)到各規(guī)劃單元，作為按需深化實(shí)施層面詳細(xì)規(guī)劃的基本依據(jù)。《通知》既強(qiáng)調(diào)了與行政事權(quán)邊界對(duì)應(yīng)，使詳細(xì)規(guī)劃成為區(qū)域發(fā)展和實(shí)施治理的抓手，又強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)單元之間的系統(tǒng)協(xié)同，使詳細(xì)規(guī)劃更好發(fā)揮空間統(tǒng)籌平衡和資源優(yōu)化配置的作用。

然后，分區(qū)分類(lèi)推進(jìn)詳細(xì)規(guī)劃編制。一方面，在空間維度強(qiáng)調(diào)了分區(qū)引導(dǎo)和分類(lèi)管控。其中：“分區(qū)域”強(qiáng)調(diào)差異性，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)、開(kāi)發(fā)邊界外的不同區(qū)域，可以探索差異化的詳細(xì)規(guī)劃編制管理方法；“分類(lèi)型”強(qiáng)調(diào)針對(duì)性，各地可根據(jù)新城建設(shè)、城市更新、鄉(xiāng)村建設(shè)、自然和歷史文化資源保護(hù)利用的需求和產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、綠色發(fā)展等要求，因地制宜劃分不同單元類(lèi)型。另一方面在時(shí)間維度強(qiáng)調(diào)分級(jí)管理和分階段編制。其中：“分層級(jí)”是改變了傳統(tǒng)控規(guī)直接編制到地塊深度的做法，將詳細(xì)規(guī)劃分為單元層面、實(shí)施層面兩個(gè)層面逐級(jí)深化，其中單元層面?zhèn)戎貙?duì)總體規(guī)劃的全面?zhèn)鲗?dǎo)落實(shí)，實(shí)施層面?zhèn)戎貙?duì)實(shí)施治理的支撐保障，在具體操作過(guò)程中，各地也可結(jié)合實(shí)際細(xì)分或合并層級(jí)進(jìn)行編制；“分階段”是改變?cè)瓉?lái)一次性編制為根據(jù)需要進(jìn)行編制，各地可以結(jié)合“十四五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)、治理的需要啟動(dòng)實(shí)施層面詳細(xì)規(guī)劃的編制工作。