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改革開放以來，伴隨工業化和城鎮化的快速發展，城鎮建設占用大量生態空間和農業空間，糧食安全和生態安全面臨嚴峻的考驗。但與此同時，城鎮內部擁有大量的低效閑置用地。統計資料顯示，2017年我國城鎮低效用地達到1.27萬公頃，城鎮閑置建設用地達到14萬公頃，農村居住用地（宅基地）的閑置率平均為15.0%。可見，通過對存量低效建設用地和閑置建設用地進行再開發利用或空間置換，有利于緩解城鎮化和工業化過程中建設用地供需緊張狀態，維護生態安全和糧食安全。
推動形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局
黨的十九屆五中全會提出，優化國土空間布局，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。2019年5月中共中央、國務院發布《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確指出全國國土空間規劃是全國國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱。這意味著生態文明體制改革的大背景下，國土空間規劃要突出保護的功能。
筆者認為，在統籌發展和安全的情況下，糧食安全、生態安全、經濟安全等的重要性越來越凸顯，在有限的國土面積上，推動形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，支持城市化地區高效集聚經濟和人口，農產品主產區增強農業生產能力，生態功能區把發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上，對協調好發展和安全、經濟安全內部的各類關系具有重要意義。
為實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續，新時代國土空間開發保護要堅持生態優先、綠色發展，尊重自然、經濟、社會和城鄉發展規律，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。在用地需求預測方面，科學、合理、準確預測各省（區市）、市縣的人口發展規模，破除傳統的以做大人口規模來達到擴大建設用地規模的做法，使得預測數據更加符合城市和鄉村發展實際，更好地滿足生產空間、生活空間和生態空間優化布局的要求。
明確用地結構優化方向，提出城鄉建設用地集約利用的目標和措施
2020年9月，自然資源部辦公廳印發《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》，明確了市級國土空間總體規劃的九點主要編制內容，其中第四點“優化空間結構，提升連通性，促進節約集約、高質量發展。”第八點“推進國土整治修復與城市更新，提升空間綜合價值”都體現了新時代國土空間開發保護必須注重存量建設用地挖潛的要求，通過空間重構和整合優化，做到資源節約集約利用，實現支撐高質量發展，而國土綜合整治和城市更新，則直接涉及了存量建設用地整治和城市更新，對做實存量建設用地再開發和利用的規劃具有重要指導作用。
具體而言，要求以落實上位規劃指標、盤活存量為重點，明確用地結構優化方向，提出城鄉建設用地集約利用的目標和措施。既要確定各類建設用地總量和結構，也要明確不同規劃分區的用地結構優化導向，推動城市建設用地的混合使用。對鄉村地區來說，則是注重特色保護、風貌塑造和高度控制，營造具有地域特色的田園風光，以區別于城市區域的風貌與景觀。
同時，在市縣級層面做實存量建設用地的梳理、整備和再開發工作，通過對現有的城鎮低效用地、鄉村低效用地、批而未供土地、供而未用土地、空閑地和閑置土地等的精確定量分析、定位分析和定性判別，識別可再開發、利用、提升的存量建設用地的潛力規模和潛力等級。由此，需要綜合各省（區市）、市縣的2025年、2035年人口規模發展預測結果和城鄉人均用地的規劃標準，考慮存量建設用地挖潛空間和鄉村振興戰略下鄉村新產業用地、居住用地、生態用地等方面的需求規模，扣除借助低效用地整備開發的潛力規模，批而未供土地和供而未用土地處置的潛力規模，以及空閑地和閑置土地再利用的潛力規模，最終得到各省（區市）、市縣需要新增的建設用地規模。
通過技術手段和政策機制做好存量建設用地挖潛
新時代做好存量建設用地挖潛，可以通過以下措施來實現：
一是對城市或城鎮內部的建設用地進行全面的梳理與分析，利用編制城鎮低效建設用地再開發規劃時采集的基礎數據和實地調查資料，進一步復核、查驗城市或城鎮低效建設用地的地塊屬性、調整可能性、再開發的成本收益等方面，力求城鎮低效用地地塊基礎數據的精準性和現實性。
二是對鄉村低效用地的基礎數據和資料進行核實，必要性進行補充調查，核對農村集體低效建設用地分布、規模、調整的可行性等方面，確保開展鄉村低效用地空間優化時依據充分，數據資料詳實，具體實施方案具有較強的可操作性。
三是對城鎮用地的批而未供土地、供而未用土地進行梳理，通過國土資源動態監測系統導出相關基礎數據，輔以實地調查核實，查驗批地用地手續、空間點位和范圍、用地使用權人等方面信息，掌握批而未供土地、供而未用土地的內在原因和外在條件，探討加快處置批而未供土地、供而未用土地的政策措施。
四是對現有“三調”數據反映的空閑地和閑置土地進行現場調查，明確空閑地的實際狀況，權屬性質、權利相關者、空閑和閑置的原因等方面，提出分階段處置空閑地和閑置土地的具體行政方面的建議。
除了上述對存量建設用地挖潛的措施以外，在進行省（區市）、市縣國土空間規劃編制過程中，需要充分利用經濟措施、法律措施、行政措施、技術措施等。例如：運用時空大數據識別城市及周邊地區人口流動的特征和規律，為城市人口市內通勤或城市間軌道交通往來做實專項規劃研究的基礎。
總之，新時代優化國土空間開發保護，要堅持底線約束，做好存量規劃并注重空間立體利用，同時體現公眾政策屬性。其中，存量建設用地的挖掘，既關聯底線約束，又涉及公眾參與，省（區市）、市縣的建設用地的需求量到底是多大、需要新增多少，不僅僅是一個規劃技術問題，更是一個公共政策問題，還是一個關系各（區市）、市縣全體公民的福祉或切身權益的問題。因此，各地區要轉變規劃編制的基礎理念，轉到以存量建設用地整備、開發、修復和更新等為主要技術手段和政策機制的路徑上來。
